Gobierno Abierto en México: el papel del FLOSS como habilitador

El fundamento del Gobierno Abierto es el derecho que tienen los ciudadanos de acceder a la información y los procedimientos que gestionan las administraciones públicas para permitir un mejor seguimiento al desempeño de las mismas[1], así como para fomentar la participación e innovación cívica.

Debido a que el origen formal del concepto de Gobierno Abierto es debatible, en este artículo se abordará el movimiento más reciente, iniciado en 2009 e impulsado principalmente por el gobierno de Estados Unidos de Norte América (Obama s.f.). En este contexto, han surgido iniciativas multilaterales encaminadas a lograr la apertura en pro de la transparencia y la rendición de cuentas. Un caso concreto es la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA), creada en 2011 y de la cual México es miembro fundador. La AGA tiene como objetivo fundamental el asegurar, mediante compromisos concretos, que los gobiernos que la suscriben logren de manera sustentable una mayor transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad para mejorar la calidad en la gobernanza y los servicios hacia los ciudadanos[2]. Los cuatro principios que rigen esta alianza son:

1. Aumentar la disponibilidad de información sobre las actividades gubernamentales en todos los niveles de gobierno, proveyendo proactivamente y de manera oportuna, información en datos crudos que la ciudadanía considere de alto valor, en formatos que sean fáciles de localizar, entender, utilizar y reutilizar.
2. Apoyar y fomentar la participación cívica de manera inclusiva y sin discriminación alguna en la formulación, establecimiento, evaluación y seguimiento de nuevas políticas públicas en cooperación con organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil asegurando total libertad de expresión, asociación y opinión.
3. Implementar los estándares más altos de integridad profesional en las administraciones mediante la definición de políticas anti corrupción, mecanismos y mejores prácticas para la administración transparente de las finanzas públicas y las adquisiciones del gobierno con el fortalecimiento de las legislaciones.
4. Aumentar el acceso a nuevas tecnologías para lograr la apertura y rendición de cuentas aprovechando las oportunidades que se presentan con el uso de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) como habilitadoras de la participación y colaboración pública para la creación de espacios en línea que funcionen como plataformas para la entrega de servicios, el involucramiento de la ciudadanía mediante su empoderamiento y el intercambio de información e ideas.

Es interesante apreciar de manera tan clara la importancia que tiene la apertura de los datos y el uso de las TIC como base fundamental para mejorar la administración y fortalecer la confianza de los ciudadanos en el gobierno, y no podía ser de otro modo, puesto que nuestra sociedad está transitando hacia la era de la información y el conocimiento. Es en este ámbito que los movimientos de Datos Abiertos y Datos Abiertos de Gobierno han incidido como habilitadores de las estrategias de Gobierno Abierto implementadas a nivel mundial (Huijboom y Van der Broek 2011).

La primera etapa de estas estrategias se ha centrado en la publicación de conjuntos de Datos Abiertos en portales de internet, con la finalidad de establecer una cadena de valor que inicia con la provisión, generando una oferta de datos para satisfacer la demanda de la ciudadanía y las organizaciones, fomentando así la transparencia.

Datos Abiertos de Gobierno

En un sentido amplio, los Datos Abiertos son definidos como aquellos datos que pueden ser libremente usados, reutilizados y distribuidos por cualquiera, para cualquier fin, sujetos a lo más al requerimiento de atribución y no modificación[3]. La definición de la Open Knowledge Foundation precisa las siguientes características mínimas para atribuir a los datos el reconocimiento de Datos Abiertos:

1. Disponibilidad y acceso como un todo a un costo razonable de producción, de preferencia accesible para descarga desde internet en formatos convenientes y modificables.
2. Reutilización y redistribución de los datos mediante su adhesión a términos de uso que permitan dichas actividades incluyendo su mezcla con datos provenientes de otras fuentes.
3. Participación universal sin discriminación en el uso y reutilización de los datos libres de restricciones comerciales o grupales.

En el contexto de nuestro país, la Estrategia Digital Nacional (Presidencia de la República s.f.) es aún más concreta en las características de los Datos Abiertos, indicando que éstos deben ser:

1. Accesibles de manera ubicua
2. Información pública
3. Disponibles en formatos libres y legibles por máquinas
4. Con licencias claras que permitan cualquier uso y por cualquier persona
5. Primarios y oportunos
6. Reutilizables

Siendo más estrictos y debido a que el artículo trata sobre Gobierno Abierto, es necesario referir la definición del grupo de trabajo de opengovdata[4], que argumenta ser la única intersección entre los conceptos de Datos Abiertos y Datos Abiertos de Gobierno, definiendo también una serie de principios que deben cumplir los datos publicados para considerarse abiertos:

1. Apertura completa. Toda la información pública debe hacerse disponible, esto aplica a los datos que no son sujetos a limitaciones de privacidad, seguridad o privilegios plenamente justificados.
2. Los datos deben recolectarse directamente de la fuente al nivel de granularidad más alto posible, es decir, no de forma agregada, procesada o interpretada.
3. Los datos deben ser publicados tan rápido como sea posible para preservar su valor.
4. Los datos deben estar disponibles para la mayor cantidad de usuarios y para la mayor cantidad de propósitos.
5. Procesables por máquinas. Los datos deben ser razonablemente estructurados para permitir su procesamiento automático.
6. Los datos deben estar disponibles para cualquiera sin requerimiento de un registro previo.
7. No propietarios. Los formatos usados para publicar los datos deben garantizar que ninguna entidad tiene control único o exclusivo.
8. Libres de licencia. Los datos no deben estar sujetos a derechos de autor, patentes, registro de marca o secreto industrial.

Aunque en las definiciones anteriores se comparten principios comunes, sólo en la última se hace explícito que los datos en cuestión son información digital, almacenada en dispositivos electrónicos y no por ejemplo, información contenida en medios físicos como documentos, fotografías o cintas de video. Esto significa que los Datos Abiertos son un fin que se logra mediante el uso de las TIC, es decir, mediante el uso de Sistemas de Software, equipo informático y de telecomunicaciones. Dejando para otro momento una discusión técnica sobre el equipo informático y las telecomunicaciones y respetando su importancia en las TIC, debe decirse que es el software la herramienta que permite a los gobiernos la gestión de sus datos.

Son los paquetes de software y los sistemas quienes encapsulan las reglas de operación de las administraciones y de los servicios que brindan a los ciudadanos. Reflexionando un poco, muchos de los trámites internos y externos al gobierno están soportados por sistemas de software, desde la gestión presupuestal, los procesos de contratación, el mantenimiento de padrones y el despliegue de portales hasta los procesos de atención ciudadana y evaluación de los programas de gobierno.

Este hecho ha generado un debate latente en la comunidad de Datos Abiertos de Gobierno sobre la necesidad de establecer principios que propicien también la apertura del software. Con esto, se lograría no sólo transparentar los datos que se gestionan, sino también las reglas de operación que se aplican en la captura y procesamiento de los datos, implícitas en el software y muchas veces desconocidas por los ciudadanos. Lo anterior ha generado presión por el uso y desarrollo de software libre o de código abierto para el uso en las administraciones.

Free/Libre and Open Source Software (FLOSS)

El Software Libre es un movimiento que inició en 1985 con Richard Stallman y el proyecto GNU. De manera concreta, se define como “aquel software que se suministra con autorización para que cualquiera pueda usarlo, copiarlo y/o distribuirlo, ya sea con o sin modificaciones, gratuitamente o mediante pago”[5]. Lo anterior se consigue garantizando cuatro libertades básicas a los usuarios[6]:

1. Ejecutar el programa como se desea, con cualquier propósito
2. Estudiar cómo funciona el programa y modificarlo sin restricción, lo que implica la disponibilidad de su código fuente
3. Redistribuir copias para ayudar a su prójimo
4. Distribuir copias de versiones modificadas a terceros, para beneficiar a la comunidad

El hacer libre el software y su código, en lugar de someterlo a licencias, derechos de autor o patentes permite que un gran número de desarrolladores participen construyendo y mejorando productos de alta calidad y valor agregado. Un ejemplo muy claro es el sistema operativo Linux y sus distribuciones, que son usadas ampliamente en el despliegue de soluciones en servidores corporativos. El movimiento de Software Libre ha fomentado también la creación de organizaciones sin fines de lucro que gestionan el desarrollo de muchas herramientas y utilerías usadas incluso para la construcción de internet, como es el caso de OpenSSL, que implementa una capa de seguridad en el transporte de información a través de la red y que es un “defacto” para los portales con transacciones en línea.

Derivado de la semántica de la palabra en inglés Free Software, que dio lugar a confusión en la filosofía del movimiento (pues hacía alusión a software gratuito, más que libertad en el software), surgió en 1998 la Open Source Initiative, enfocada en la promoción de las ventajas del software no propietario. Para ello, definió el término Código Abierto como un mecanismo de desarrollo de software que maximiza los beneficios de la revisión de código y transparenta el proceso de desarrollo con la promesa de mejorar la calidad, confiabilidad, flexibilidad y reducir el costo para terminar con la dependencia hacia proveedores de software privativo[7].

Actualmente existe una controversia entre el movimiento de Código Abierto y el movimiento de Software Libre acerca de la validez de los principios de cada uno como verdades universales. Se argumenta que el Software Libre es más general que el Código Abierto pues sienta las bases filosóficas del movimiento y no sólo las bases necesarias para el licenciamiento abierto del software. Para mitigar esta controversia, se ha usado el término FLOSS, que significa “Free/Libre and Open Source Software”. Este término será usado a lo largo del artículo.

El FLOSS en el gobierno

La literatura refiere que se han realizado estudios para analizar los beneficios de utilizar FLOSS en el gobierno, así como para identificar las principales barreras de penetración. Algunos de estos estudios se enfocan en los gobiernos locales más que en los gobiernos federales, tal es el caso de (Mata 2013), que analiza el uso y las barreras de la adopción del FLOSS en los gobiernos locales de Costa Rica. Para el contexto mexicano, la AMESOL publicó los resultados de la investigación hecha sobre el uso del FLOSS en el sector público para los tres niveles de gobierno (AMESOL 2009).

Trabajos similares han sido realizados también para analizar el fenómeno en el contexto europeo en países como Austria, Bélgica, Francia, Alemania, Italia, España y Reino Unido, entre otros (Ghosh 2005). Por otro lado, estudios como el de (McNaughton 2010) se enfocan en las iniciativas que promueven la adopción de FLOSS en países como Brasil, Cuba y Jamaica. En un trabajo documental más reciente, (Jokonya 2015) categoriza las ventajas del uso de FLOSS con base en factores políticos, económicos, sociales y técnicos.

Debido a que las metodologías, las muestras y los niveles de gobierno abordados en cada estudio son diferentes, sería difícil comparar los resultados. Sin embargo, las conclusiones a las que se llega en cada estudio sugieren que existe un conocimiento al interior de las administraciones acerca del uso de FLOSS o de la implementación de iniciativas al respecto. Sugieren también que este conocimiento es mayor en las áreas de gobierno relacionadas con TIC y con su operación, a su vez que es menor en el trabajo diario de los funcionarios no relacionados directamente con las TIC. Los resultados muestran también que el uso de FLOSS es mayor en aplicaciones para servidores, bases de datos y sistemas Web.

Sobre los beneficios del FLOSS percibidos por los participantes en los estudios se resumen:

1. Reducción de costos de mantenimiento
2. Eliminación de licencias de software
3. Libertad para adaptar los sistemas
4. Mayor estabilidad
5. Independencia de proveedores
6. Interoperabilidad de soluciones
7. Desarrollo de capacidades
8. Apego a estándares

Autores como (Hwang 2005) consideran que es tendencia que algunos de los beneficios listados actúen como factores decisivos para su adopción dentro del gobierno. Por otro lado, las barreras de adopción percibidas en el uso de FLOSS en gobierno, en el marco de los estudios citados son las siguientes:

1. Falta de documentación adecuada
2. Se requiere la formación de capacidades específicas
3. Resistencia al cambio
4. Deslinde de responsabilidades ante fallas en el software
5. Falta de políticas internas referentes al FLOSS
6. Desconocimiento del tema
7. Poca oferta en soluciones de soporte técnico
8. Bloqueo por parte del cuerpo directivo

Oportunidades y retos para el FLOSS en el Gobierno Abierto de México

Los fundamentos filosóficos del FLOSS, así como los métodos prácticos para su desarrollo son compatibles completamente con los principios de Datos Abiertos de Gobierno y pueden contribuir sin duda en la consecución de los objetivos del Gobierno Abierto. Esto debido a que en la raíz de todos los enfoques, se encuentran los principios del conocimiento abierto[8].

Para el caso de México, el FLOSS representa un habilitador para el cumplimiento de los compromisos adquiridos en la AGA y para lograr una mayor transparencia en los procesos de gobierno, a la vez que se reduce el gasto público en los sistemas de soporte a operaciones, coadyuvando al cumplimiento de las políticas de austeridad implantadas en la Administración Pública Federal. La reducción en el gasto en software puede ser también un factor de éxito en la implementación de FLOSS en los gobiernos locales, que cuentan con poco o nulo presupuesto para el despliegue de soluciones de software. Esto abre nuevas oportunidades para la implantación de los modelos de negocio asociados con el FLOSS por parte de empresas locales dedicadas al desarrollo y soporte de software, incentivando el crecimiento económico del país.

En lo que respecta a las reglas de operación, mediante la apertura del código que administra la información de gobierno se puede fomentar el escrutinio público, reforzar la transparencia y compartir la información, algoritmos y conocimiento con el público en general. Estas acciones ayudarían a incrementar el interés ciudadano, a crear una comunidad de desarrollo de herramientas abiertas para gobierno y a conseguir a largo plazo sistemas que aprovechen la escalabilidad y flexibilidad del FLOSS hechos por y para el beneficio de los ciudadanos. De este modo se conseguiría también independencia de los proveedores, puesto que cualquiera estaría en condiciones de conocer el software y adaptarlo a las necesidades específicas de las administraciones.

Desde el punto de vista legal, el uso de FLOSS en los proyectos contratados por gobierno ayudaría a evitar la violación de patentes, marcas y derechos de autor, requisito indispensable para aplicar a cualquier licitación pública emitida en México. Desde la perspectiva tecnológica, el apego a estándares es una práctica común en el desarrollo de FLOSS, por lo que su uso en gobierno aseguraría también el apego a estándares y una mayor interoperabilidad entre los sistemas utilizados en las dependencias.

Un primer paso hacia la penetración del FLOSS en el gobierno mexicano ha sido dado por la Coordinación de la Estrategia Digital Nacional (CEDN), que ha fomentado el uso de FLOSS en las actividades de apertura de datos, así como en la publicación de los mismos en la plataforma datos.gob.mx. La CEDN ha convocado también a comunidades de desarrollo, organizaciones de hacking cívico y startups locales para construir herramientas que aprovechan los Datos Abiertos publicados. Varias de las herramientas se encuentran disponibles en el repositorio de código de MXAbierto en Github[9]. Sin embargo, es claro que aún queda mucho por hacer y que es necesario cambiar la manera en que se hacen las cosas en relación al FLOSS en gobierno. Una conversación constante sobre los retos a enfrentar en este tema se mantuvo en los foros de la comunidad de Gobierno Abierto dentro de la pasada reunión de la AGA realizada en México. Las empresas globales de desarrollo FLOSS, los actores de gobierno y los inversionistas han coincidido en los siguientes retos para el caso mexicano:

• El uso de FLOSS en gobierno implica una nueva manera de trabajo, lo que provoca resistencia al cambio y sabotaje a las iniciativas. Es necesario buscar la transferencia de conocimiento sobre el uso y ventajas del FLOSS en gobierno.
• Las licencias de código abierto no son del todo claras para los legisladores que analizan el aspecto legal en la contratación de proyectos de desarrollo de software en gobierno, por lo que existe cierta incertidumbre legal al momento de deslindar responsabilidades.
• La calidad del FLOSS es generalmente cuestionada al momento de la toma de decisiones en la compra de soluciones, por lo que es necesario fundamentar y explicitar los procesos de calidad seguidos en el desarrollo de FLOSS.
• El gobierno contrata el desarrollo de soluciones de software a terceros y aunque éste desarrollo sea FLOSS, en muchas ocasiones se exige contractualmente la cesión de derechos sobre el software, por lo que la propiedad sigue siendo de las dependencias y el código, aún siendo FLOSS, es mantenido como privado.
• En el contexto mexicano, la relación entre las comunidades de desarrollo y el gobierno no es fuerte. En general existe desconfianza hacia el gobierno y es necesario fomentar acciones que propicien la inversión pública en el desarrollo e interacción con comunidades FLOSS, formadas al final por ciudadanos. Para este fin, pueden aprovecharse alianzas con universidades y centros de investigación para el acceso a fondos federales.
• La administración de los proyectos del gobierno debe ser replanteada para ser compatible de manera más natural con las iniciativas de uso de FLOSS. Actualmente, los proyectos se contratan por licitación y en ocasiones las bases y condiciones parecen estar formuladas para empresas grandes.
• Es necesaria una mayor concentración en la formación de capacidades al interior de las dependencias para contar con un mayor impulso a los proyectos de uso de FLOSS.
• Actualmente las políticas sobre el uso de FLOSS en gobierno no existen, no son claras o son desconocidas por parte de los funcionarios y tomadores de decisiones.

Una manera viable para resolver los retos planteados parece ser una mayor colaboración para la co-creación de herramientas, basadas en modelos de negocio FLOSS, donde los actores principales pueden ser el gobierno, las comunidades de desarrollo, las empresas de software locales y los centros de investigación que se especializan en el desarrollo de las TIC. Lo anterior por supuesto, enfocando el diseño de todos los procesos y soluciones hacia la satisfacción de las necesidades del ciudadano, como usuario final del Gobierno Abierto. Sin embargo, esto en sí mismo representa el mayor de los retos.

Referencias

1. «Percepción del uso de Software Libre en el Sector Público de México.» AMESOL, Asociación Mexicana Empresarial de Software Libre A.C., 2009, 74.
2. Ghosh, Rishab Aiyer. «Barriers to the use of FLOSS in Government.» Open Source World Conference. 2005.
3. Huijboom, N, y T Van der Broek. «Open Data: an international comparison of strategies.» European Journal of ePractice. 2011. 1-13.
4. Hwang, Soo-yeon. «ADOPTING OPEN SOURCE AND OPEN STANDARDS IN THE PUBLIC SECTOR: FIVE DECIDING FACTORS BEHIND THE MOVEMENT.» Michigan Journal of Public Affairs 2 (2005).
5. Jokonya, Osden. «Investigating Open Source Software Benefits in Public Sector.» 48th Hawaii International Conference on System Sciences. 2015. 2242-2251.
6. McNaughton, Ma hew. «16P. Broadening the Revolution: An Assessment Of Open Source Initiatives In the Caribbean and Latin America.» International Conference on Information Resources Management. 2010.
7. Mata, F.J., Quesada, A. «Usage and Limitations of Free and Open-Source Software in Costa Rican Local Governments.» XXXIX Latin American Computing Conference (CLEI). 2013.
8. Obama, B. «Government, Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies on Transparency and Open Government.» https://www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment. (último acceso: 27 de 10 de 2015).
9. Presidencia de la República. «Estrategia Digital Nacional.» http://cdn.mexicodigital.gob.mx/EstrategiaDigital22DIc2014.pdf. (último acceso: 27 de 10 de 2015).

[1] http://en.wikipedia.org/wiki/Open_government

[2] http://www.opengovpartnership.org/about/open-government-declaration

[3] http://opendatahandbook.org/guide/en/what-is-open-data/

[4] https://public.resource.org/8_principles.html

[5] http://www.gnu.org/philosophy/categories.html

[6] http://www.gnu.org/philosophy/free-sw.html

[7] http://opensource.org/about

[8] http://opendefinition.org/od/2.0/en/

[9] github.com/mxabierto/adela