Por: Dolores E. Luna, Gabriel Purón Cid, Rodrigo Sandoval Almazán, J. Ramón Gil-García, y Luis F. Luna Reyes.
El acceso a la información gubernamental en México tiene una historia relativamente corta. De hecho, la actual Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública resulta de las modificaciones a la ley publicada por primera vez en junio del 2002, y seguida por la publicación de leyes a nivel estatal en los años siguientes. Las diferentes modificaciones a esta Ley han dado como resultado, entre otras cosas, la modificación del artículo 6º constitucional para hacer del acceso a la información pública un derecho fundamental de los mexicanos. Si bien son aún necesarias avances institucionales que promuevan un mejor uso de la información pública para promover una sociedad democrática, los portales de gobierno han jugado un papel clave en la organización y publicación de información gubernamental desde el 2002. Con la reciente aprobación del decreto de datos abiertos en Febrero del 2015 y su inclusión en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información, los portales de gobierno renuevan su importancia como plataformas que potencialmente podrían ofrecer a los ciudadanos tanto datos como herramientas para entender mejor la efectividad de políticas públicas, los impactos de las obras públicas y en general el uso transparente y responsable de los recursos del gobierno.
Además de la información y servicios que tradicionalmente los gobiernos estatales han venido agregando a sus portales, es ahora también deseable la inclusión de datos abiertos, que de acuerdo a la ley son “los datos digitales de carácter público que son accesibles en línea y que pueden ser usados, reutilizados y redistribuidos por cualquier interesado”[1]. Construir plataformas de datos accesibles, integrales, gratuitos, no discriminatorios, oportunos, permanentes, en formatos abiertos, de libre uso y legibles por máquinas es mucho más fácil de legislar que de llevar a la práctica, y requiere del desarrollo de capacidades técnicas, procesos y recursos organizacionales, y la colaboración entre el gobierno, el sector privado y la sociedad civil en el desarrollo de este tipo de proyectos.
Este año, nuevamente publicamos el Índice de Gobierno Electrónico Estatal (IGEE), que constituye una herramienta para medir buenas prácticas para hacer disponibles tanto información como servicios de gobierno a los ciudadanos a través de los portales de Internet. Si bien el IGEE no incluye aún un apartado para reportar el uso de datos abiertos, una revisión de la situación actual revela que solamente 9 de los 32 estados cuentan con su propio portal de datos abiertos (Chihuahua, Coahuila, Cd. de México. Estado de México, Jalisco, Morelos, Nuevo León, Puebla y Zacatecas). Adicionalmente, 4 estados comparten datos utilizando la plataforma federal datos.gob.mx (Coahuila, Estado de México, Guanajuato y Morelos).
El instrumento de observación que utilizamos este año, al igual que en años anteriores, utiliza 120 preguntas para evaluar cinco dimensiones: Información, Interacción, Transacción, Integración y Participación. El índice fue construido a través de observaciones independientes realizadas por un panel de evaluadores en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM) y la Universidad de las Américas Puebla (UDLAP). Las evaluaciones se realizaron en diferentes momentos entre los meses de mayo y junio de 2016. La principal limitación de realizar las evaluaciones en este periodo para el 2016 fue la constante referencia de la veda electoral en los portales que obstaculizo en varios casos la identificación de las características en cada una de las dimensiones. El instrumento puede solicitarse vía correo electrónico a cualquiera de los autores. Como en años anteriores, el tiempo de evaluación de cada portal fue entre 60 y 90 minutos. Es importante aclarar nuevamente que el índice no mide necesariamente si un elemento (información, servicio, característica) existe o no en el portal, sino el hecho de que el elemento pueda ser localizado por el ciudadano en un tiempo y con un grado de esfuerzo razonable. De este modo, desde el punto de vista de los responsables de los portales estatales, no sólo se trata de incluir elementos en los portales, sino de incluirlos en forma tal que sean fácilmente encontrados y usados. Al igual que en evaluaciones anteriores, todas las preguntas tienen la misma ponderación, bajo el supuesto de que para el ciudadano es igualmente importante efectuar una transacción en línea, que encontrar la información que necesita o comunicarse con el funcionario apropiado.
Hallazgos
Entre los hallazgos más importantes de este año, destacan los cambios en los estados que ocupan los cinco primeros lugares (Ver Tabla No. 1).
Jalisco avanza un sitio para ocupar este año el primer lugar. Nuevo León regresa al segundo lugar después de una caída importante el año pasado. Baja California se afianza en el tercer lugar, mientras que Chiapas y Colima avanzan 5 y 15 lugares respectivamente para ubicarse en el cuarto y quinto lugares. Los avances más significativos son para Nuevo León, Colima, Morelos y Coahuila, que avanzan 16, 15, 13 y 10 posiciones en el ranking. El portal del estado de Nuevo León mejoró en todas las áreas, pero lo hizo de una forma más importante en el área de integración. El estado de Colima, por su parte, duplicó su calificación en el área de participación ciudadana y mejoró también de forma significativa sus servicios de información. Morelos y Coahuila presentaron la mayor mejora en las áreas de información e integración.
En esta continua evolución, la mayoría de los portales se movieron en el ranking. Solamente Campeche, Oaxaca y Sinaloa se mantuvieron en la misma posición (19, 21 y 13 en el ranking). Sobresalen las caídas de los portales de Durango, Querétaro, Estado de México y Guerrero, que pierden 17, 17, 15 y 14 posiciones respectivamente (Ver Tabla No. 2). Los casos de Querétaro y Durango, que experimentaron cuantitativamente la mayor caída, resultan cualitativamente diferentes. En Querétaro se observa una reducción importante en la evaluación de sus servicios transaccionales, mientras que en Durango las áreas más afectadas fueron información e interacción.
Estos cambios demuestran el dinamismo y los procesos de mejora continua que se realizan en estos portales provocando que algunos estados ganaran o perdieran posiciones de manera notable este año. Aunque cabe aclarar, como lo hemos hecho en años anteriores, que son posiciones relativas a los demás estados. Así, un estado que haya conservado su portal igual que el año anterior pudo haber perdido posiciones en el ranking de este año, considerando los esfuerzos y mejoras incorporadas en los portales de otras entidades federativas.
El promedio en la evaluación de los portales este año fue de 37.62 puntos, con una desviación estándar de 10.92. Jalisco tiene el mayor puntaje con 53.53 puntos, y Zacatecas el menor con 20.25 puntos. En cuanto a los componentes del ranking, se observa un comportamiento similar al de años anteriores. El componente de Información sigue siendo el componente con el valor más alto, y el componente de participación ciudadana sigue siendo el que tiene mayores oportunidades de mejora.
Conclusiones
El ranking 2016 muestra nuevamente la importancia de los portales de gobierno como herramientas para poner al alcance de los ciudadanos tanto información como servicios del gobierno. La evaluación distingue el esfuerzo de los gobiernos estatales que se han ocupado de reinventarse, transformar sus organizaciones, usar sus conocimientos y su aprendizaje previo para innovar, proponer, y reconstruir sus portales. El diseño e implementación de estrategias tecnológicas y los correspondientes cambios en los marcos normativos y legales son sin duda un promotor de la mejora de los portales estatales y de la calidad de la información y servicios disponibles en ellos. En este año de la evaluación se identificó que la veda electoral puede representar un aspecto estructural en el comportamiento del ranking que puede sesgar los resultados, pero que a su vez implica un potencial riesgo en la administración de los portales y proyectos de TICs que las gestiones estatales deberán enfrentar cíclicamente para no afectar a los usuarios.
Finalmente, aunque todos los estados han ido creciendo y mejorando sus capacidades para ofrecer servicios interactivos de información y transacciones a sus ciudadanos, uno de los factores que debe considerarse como prioritario en los próximos años es sin duda la disponibilidad de datos abiertos para facilitar una mayor participación ciudadana en el análisis de políticas públicas y la búsqueda de soluciones a los problemas que afectan a nuestro país. Como otras aplicaciones de tecnologías de información, los portales no deben ser un fin en sí mismos sino medios para lograr beneficios para los ciudadanos y la sociedad en general. Con respecto a los datos abiertos varias preguntas quedan sin contestar por el momento: ¿Cómo se deben presentar los datos para que sean útiles para la mayoría de los ciudadanos o para quién debe ser útiles? ¿Cuál es el objetivo de tener datos abiertos disponibles en los portales de gobierno?
Agradecimientos
Esta medición fue posible gracias al apoyo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT) mediante el proyecto Nos. 107154 y 240992. Agradecemos también la valiosa colaboración de Laura Patricia Amador Rosas, Jorge Israel Castro Collado, Tania Magdalena Romero Gutiérrez, Josué Vega Hernández, José Edgar Marín Pérez y Maribel Eudave Colmenero para la realización de este estudio.
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Dolores E. Luna es Profesora Investigadora en la Escuela de Ingeniería de la Universidad de las Américas Puebla, dolorese.luna@udlap.mx
Gabriel Purón Cid es Profesor Investigador de la División de Administración Pública en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE),gabriel.puron@cide.edu
Rodrigo Sandoval Almazán es Profesor de Tiempo completo de la Universidad Autónoma del Estado de México, rsandovala@uaemex.mx
Ramón Gil-García es Director de Investigación del “Center for Technology in Government” en la Universidad Estatal de Nueva York en Albany, Nueva York, y Profesor Investigador de la División de Administración Pública en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), joseramon.gil@cide.edu
Luis F. Luna Reyes es Profesor Investigador en el Departamento de Administración Pública de la Universidad Estatal de Nueva York en Albany, lluna-reyes@albany.edu
TABLA UNO
| RANKING | ESTADO | TOTAL | INF | INT | TRAN | INTG | PART |
| 1 | Jalisco | 53.53 | 74.28 | 56.55 | 44.58 | 71.39 | 20.83 |
| 2 | Nuevo León | 48.86 | 63.57 | 39.35 | 57.29 | 58.06 | 26.04 |
| 3 | Baja California | 48.64 | 73.42 | 47.41 | 44.38 | 56.11 | 21.88 |
| 4 | Chiapas | 44.85 | 76.97 | 40.89 | 27.50 | 53.89 | 25.00 |
| 5 | Colima | 44.60 | 53.84 | 35.85 | 52.29 | 59.17 | 21.88 |
| 6 | Guanajuato | 43.78 | 70.49 | 50.20 | 32.50 | 51.11 | 14.58 |
| 7 | Coahuila | 43.45 | 68.21 | 27.39 | 46.25 | 52.50 | 22.92 |
| 8 | D. F. | 43.39 | 62.65 | 25.11 | 61.67 | 46.67 | 20.83 |
| 9 | Nayarit | 42.92 | 71.55 | 41.02 | 32.92 | 49.72 | 19.38 |
| 10 | Yucatán | 42.40 | 58.58 | 45.05 | 36.17 | 47.22 | 25.00 |
| 11 | Puebla | 42.12 | 55.79 | 41.87 | 43.33 | 50.83 | 18.75 |
| 12 | Hidalgo | 41.20 | 63.13 | 31.96 | 21.88 | 72.78 | 16.25 |
| 13 | Sinaloa | 40.97 | 58.47 | 36.57 | 43.13 | 45.83 | 20.83 |
| 14 | Morelos | 40.83 | 70.14 | 47.84 | 25.63 | 43.89 | 16.67 |
| 15 | Chihuahua | 40.63 | 43.91 | 42.02 | 54.58 | 43.89 | 18.75 |
| 16 | Estado de México | 40.21 | 61.96 | 50.89 | 20.00 | 39.44 | 28.75 |
| 17 | Guerrero | 40.00 | 58.59 | 34.74 | 33.33 | 56.67 | 16.67 |
| 18 | Aguascalientes | 39.77 | 70.22 | 37.92 | 35.00 | 49.44 | 6.25 |
| 19 | Campeche | 35.91 | 65.49 | 36.68 | 16.67 | 50.28 | 10.42 |
| 20 | Michoacán | 34.62 | 63.57 | 35.16 | 12.50 | 44.17 | 17.71 |
| 21 | Oaxaca | 33.52 | 67.88 | 29.30 | 14.58 | 37.50 | 18.33 |
| 22 | Baja California Sur | 33.36 | 52.28 | 27.00 | 16.67 | 50.00 | 20.83 |
| 23 | Durango | 33.10 | 47.52 | 24.58 | 43.96 | 41.11 | 8.33 |
| 24 | Querétaro | 32.99 | 69.81 | 25.85 | 3.75 | 44.72 | 20.83 |
| 25 | Tabasco | 32.47 | 53.90 | 30.58 | 31.25 | 33.06 | 13.54 |
| 26 | Sonora | 31.64 | 58.62 | 30.32 | 11.46 | 41.11 | 16.67 |
| 27 | Tamaulipas | 29.82 | 46.03 | 24.74 | 27.92 | 48.33 | 2.08 |
| 28 | Quintana Roo | 27.89 | 52.51 | 23.47 | 0.83 | 39.72 | 22.92 |
| 29 | Tlaxcala | 27.16 | 54.54 | 18.68 | 17.71 | 42.78 | 2.08 |
| 30 | Veracruz | 24.74 | 34.85 | 18.49 | 12.50 | 36.39 | 21.46 |
| 31 | San Luis Potosí | 24.36 | 55.32 | 19.54 | 0.00 | 34.44 | 12.50 |
| 32 | Zacatecas | 20.25 | 41.98 | 24.40 | 6.67 | 17.78 | 10.42 |
| Media | 37.62 | 60.00 | 34.42 | 29.03 | 47.19 | 17.48 | |
| Desviación Estándar | 10.92 | 10.26 | 10.13 | 17.06 | 10.61 | 6.54 |
TABLA DOS
| Los que bajan | Lugares – | Los que suben | Lugares + |
| Durango | 17 | Nuevo León | 16 |
| Querétaro | 17 | Colima | 15 |
| Estado de México | 15 | Morelos | 13 |
| Guerrero | 14 | Coahuila | 10 |
| Aguascalientes | 4 | Michoacán | 9 |
| Chihuahua | 4 | Nayarit | 7 |
| Tamaulipas | 4 | Chiapas | 5 |
| Zacatecas | 4 | Hidalgo | 3 |
| Tabasco | 3 | Tlaxcala | 3 |
| Puebla | 3 | Baja California Sur | 2 |
| Quintana Roo | 2 | D. F. | 2 |
| San Luis Potosí | 1 | Yucatán | 2 |
| Sonora | 1 | Baja California | 1 |
| Guanajuato | 1 | Veracruz | 1 |
| Jalisco | 1 |
[1] Cámara de Diputados, Ley General de Transparencia Y Acceso a La Información Pública, 2015, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGTAIP.pdf.
El Ranking 2015 puedes consultarlo aquí.
El Ranking 2014 lo encuentras aquí.