¿Innovar en gobierno? ¿Mejorar el Estado? ¿Crear un servicio público de alta calidad? ¿Contar con un Gobierno Digital? ¿Acceder a servicios públicos sin tener que acudir a una oficina? ¿Reducir el uso de papel y tinta?
Esta y otras preguntas atraviesan en algún momento los pensamientos de servidores públicos y ciudadanos. Sin duda, su respuesta en forma positiva es deseable; lograrlo requiere del concurso de varios aspectos. Déjenme contar una historia al respecto.
Durante mi encargo en la Secretaría de Educación Pública Federal, justo me correspondió llevar a cabo la revisión presupuestaria de los contratos y convenios. El proceso antes descrito, aun cuando parece simple, generaba algunas complicaciones.
Recuerdo, por ejemplo, una llamada del Oficial Mayor de la Secretaría preguntándome por la revisión de un determinado contrato cuyo inicio resultaba urgente. Respondí que me diera oportunidad de revisar el estatus para devolverle la llamada.
De inmediato acudí a la Subdirección de Contratos para indagar al respecto. El servidor público en cuestión abrió un archivo de Excel denominado Ingresos y, luego de buscarlo, dijo que ahí no había sido recibido. Entonces pregunté si podía haber llegado a otro lugar, a lo que respondió que podría estar en la Oficialía de Partes y luego llamó a ésta. En la llamada supo que no aparecía entre los documentos que habían sido registrados en el libro de gobierno, pero que todavía tenían algunos por registrar. Para ese momento no podía tener certeza sobre la recepción del documento.
Solicité que revisaran rápidamente los documentos no registrados, avisándome después de cinco minutos que no lo tenían. Enseguida llamé a la Ofiscalía Mayor e informé, muy seguro, que el contrato no había llegado a mi oficina para su revisión. Unos minutos más tarde me llamaron nuevamente de la Ofiscalía Mayor y me dijeron que el titular del área solicitante aseguraba que, cinco días antes, envió el contrato a la Dirección Jurídica, personalmente acudió a preguntar sobre el paradero del documento y le informaron que ya lo habían mandado a mi oficina, sin precisar con qué oficio ni en qué fecha.
Ante ello, llamé a la Dirección Jurídica, donde la sorpresa fue mayor: nadie identificaba haber recibido el contrato. Después de investigar, se encontró que el área solicitante ni siquiera había hecho el contrato, argumentando que la información rendida había sido motivada por una confusión con otro contrato.
Es justo frente a historias como estas cuando las preguntas planteadas al inicio de este artículo cobran mayor relevancia y es también cuando algunos se resignan y otros nos motivamos a innovar.
Lo que inhibe y detona la innovación
Sin lugar a dudas, contar con información veraz y oportuna permite tener un mejor Estado. El contrato referido en la historia ayuda a la prestación del servicio público (deseable que sea de alta calidad). Tener sistemas que de manera digital permitan conocer el estatus de los contratos contribuye a la mejora del servicio.
Si, además, es posible eliminar o reducir la necesidad de realizar los trámites de forma presencial y con ello disminuye el gasto en papel, tinta, impresoras, combustible y horas persona, se puede pensar que estamos ante una o varias acciones innovadoras, e incluso que lograrlo es más o menos fácil, sobre todo ahora, después de transcurridos 15 años en los que la tecnología crece disruptivamente. Sin embargo, la aplicación en forma rígida de leyes obsoletas y la falta de voluntad para cambiar las cosas puede ser un freno a la innovación.
En los países con sistemas legales basados en el derecho civil, en los que, al amparo del principio de legalidad, se establece qué es lo que los servidores públicos podemos o no hacer, los órganos fiscalizadores e incluso los tribunales se convierten en autoridades persuasivas y las reglas sólo pueden ser modificadas a través del proceso legislativo. Parecería que la Innovación Pública está dentro de una camisa de fuerza y que tales características son inhibidoras de la misma.
Digo que parecería porque en realidad la innovación puede ocurrir y de hecho ocurre con mucha frecuencia en los entes públicos en distintas medidas, desde un nivel micro hasta el disruptivo, pero en muchas ocasiones no se incorpora al marco normativo dentro del cual debe ocurrir, a fin de que las acciones que sean objeto de innovación cuenten con un fundamento legal que permita su realización y no dé lugar a impugnaciones legales, especialmente cuando la innovación incide en la esfera de los derechos del individuo.
No obstante a lo anterior, el hecho de tener presente que el servidor público únicamente puede hacer o no aquello que está expresado de ese modo es un inhibidor de la innovación, ya que crea la falsa apreciación de que todo está dicho y de que en la forma en que está dicho es como deben ocurrir las acciones dentro del sector público.
¿Cómo formalizar un contrato con el Estado?
La formalización de un contrato con el Estado requiere, además de seguir las reglas contenidas en las leyes contractuales (como la de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios o la de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas), de un proceso administrativo para su elaboración, que se puede resumir en las siguientes etapas:
- El Área Solicitante redacta el contrato o convenio.
- La Dirección Jurídica hace la revisión normativa de elementos de existencia y requisitos de validez.
- La Dirección de Presupuesto verifica la suficiencia, las fórmulas de pago y la aplicación de penas.
- El Área Contratante suscribe el contrato.
Sistema de Seguimiento de Contratos y Convenios
Regresemos a la historia para que el lector sepa qué fue lo que pasó y cuál pudo ser el resultado, de no haber contado con la voluntad hacia el cambio. Para solucionar los problemas descritos en la anécdota, adoptando el papel de líder del proyecto y con el apoyo de un grupo de programadores, diseñamos y pusimos en producción un Sistema de Seguimiento de Contratos y Convenios (SISECON), el cual en una primera pantalla ofrecía diversos formatos de contratos y convenios, según el objeto que se buscara. Con ello se ahorraba el consumo asociado a la impresión de varios proyectos hasta lograr la versión final.
Con este sistema se lograba tener reporte de los contratos en estado de elaboración: de los enviados a la Dirección Jurídica y de los aprobados u observados por ésta, lo mismo que ocurría con el resto de los pasos del proceso. Hasta aquí la operación del sistema fue un éxito.
Pero no contábamos con que, para ponerlo en práctica y en su caso demostrar que las aprobaciones de las autoridades revisoras se habían realizado, algunas disposiciones de carácter reglamentario y procedimental exigían la emisión de dictámenes impresos. Tal situación dio lugar a que algunos de los participantes en el proyecto cayeran en desánimo y dejaran de participar, o incluso que argumentaran la falta de legalidad del SISECON, temiendo el fincamiento de responsabilidades e incluso un daño patrimonial por los recursos utilizados en la producción del sistema.
Finalmente, el SISECON se puso en funcionamiento, para lo cual sólo fue necesario expedir una reforma a los manuales de procesos y procedimientos en los que el mismo confluía. Los dictámenes siguieron haciéndose en forma impresa, dado que hasta el momento en que me tocó estar a cargo el Reglamento Interior de la dependencia no se había modificado para permitir su firma en forma electrónica, pero una vez impresos se digitalizaban para ser cargados en el sistema y así continuar con los registros del SISECON.
Todos los miedos generados en el equipo innovador —en el ambiente del principio de legalidad— pudieron haberse materializado en responsabilidades administrativas y hasta en un daño patrimonial para el Estado, de no ser por la voluntad ganadora de varios de los participantes en el proceso de innovación, esos servidores públicos que creyeron e impulsaron el cambio.
Brújula de la Innovación Gubernamental
Aunque la Innovación Pública puede ocurrir y ocurre aún en sistemas legales de derecho escrito o basados en el derecho civil, me he dado a la tarea de crear una metodología denominada Brújula de la Innovación Gubernamental como una posible ruta para llevarla a cabo, la cual supone, entre otras cosas:
- La generación de una cultura de la innovación.
- La revisión del marco legal de la entidad a innovar.
- La actualización de procesos y procedimientos, en cuyo análisis paticipen principalmente abogados, especialistas en Tecnologías de la Información, diseñadores y pedagogos, para que identifiquen la necesidad de realizar ajustes a la norma, la posibilidad de implementar alguna tecnología al proceso de que se trate, la importancia de contar con diseños que hagan amable e intuitiva la generación de conocimiento, y la forma en que se debe capacitar.
- La formación de un Comité Técnico de Innovación Institucional, multidisciplinario que invite a asesores externos con conocimientos de punta en las áreas a innovar.
- Presupuestar recursos en un fondo que sólo sea utilizable cuando el Comité Técnico lo apruebe.
- Crear reglas que, sin establecer libertinajes en el uso del recurso público, permitan desarrollar prototipos de innovación que puedan obtener recursos para su realización y que sean resistentes al fracaso documentado, ese que siempre deja una utilidad en sí mismo.
Con la brújula quiero seguir motivando a todo aquel servidor público —desde el nivel operativo hasta las cabezas de entidad, sin importar su profesión u oficio, ya que la innovación supone interdisciplinariedad y transversalidad tanto vertical como horizontal— a que continúe identificando y sumando al proceso de mejora del Estado a través de la creatividad y la innovación, las cuales promueven la prestación de servicios y los productos públicos de alta calidad, con miras a la construcción de un Gobierno Digital.