Hace algunos años, el Grupo de Tecnologías de Información en el área de Justicia (GTIJ) del Estado de Nueva York –conformado por ocho diferentes agencias de gobierno—recibió la tarea de desarrollar un “marco de referencia” para lograr la meta de contar con acceso en un solo sitio a la información necesaria para la impartición de justicia en el estado. El “marco de referencia”, al que se llamó eJustice New York fue definido en sus alcances a través de un proyecto de colaboración que duró aproximadamente 9 meses. Como otros proyectos en la administración pública, el proyecto eJustice New York se inició con el propósito de no dejar pasar una oportunidad de financiamiento del gobierno federal. Así, el Director de Servicios de Justicia Penal reunió a los directores de tecnologías de información de las principales agencias en el sistema de justicia penal del estado. Si bien el Director tenía la visión de una “ventanilla única” para la impartición de justicia, las metas y resultados del proyecto no eran los mismos para todos los participantes. Algunos de ellos visualizaban el proyecto como una actualización de sistemas que cubrían estas necesidades desde hace muchos años. Otros pensaban que eJustice New York era un portal de acceso a la información de distinta agencias. Al inicio del proyecto y dada la diversidad en tamaño, recursos y objetivos de las agencias involucradas, los miembros del grupo actuaron cautelosamente, desconfiando de su habilidad de contribuir en la definición del proyecto y en los beneficios que como agencias individuales podrían obtener. Después de una serie de desacuerdos iniciales, el grupo pudo definir una estructura de gobierno que incluía una serie de reglas básicas de decisión y responsabilidades en el desarrollo futuro del sistema, constituyendo un Consejo Consultivo de Justicia Integral del Estado. Más aún, el grupo logró definir de forma exitosa el problema de negocio, su contexto y algunas posibles soluciones.
Problemas de integración de sistemas e información como el de eJustice New York han sido caracterizados como problemas “enredados”, ya que requieren de la coordinación entre diferentes agencias o niveles de gobierno para poder ser realizados de forma efectiva[1]. Esta familia de problemas desafía la efectividad de la estructura tradicional burocrática de la administración pública y ha promovido la creación de redes interorganizacionales, que incluyen muchas veces la colaboración entre el sector público y el privado o la sociedad civil. Así, servicios que tradicionalmente eran ofrecidos por una sola agencia de gobierno se ofrecen actualmente por redes interorganizacionales que utilizan una diversidad de configuraciones para la entrega de los mismos. La utilización de estos nuevos modelos de gobierno requiere de los administradores públicos un mejor entendimiento tanto de estas redes como de los procesos de colaboración y de confianza necesarios para construirlas. De hecho, el cambio en la forma de gobierno cambia también la visión tradicional de los roles administrativos, enfocándose menos en las líneas de comando y control, y más en coordinación y facilitación.
En este contexto, la colaboración puede ser entendida como el proceso en el que dos o más partes crean una visión de un problema o una solución en base a su percepción particular del mismo. Los funcionarios a cargo del proyecto de eJustice New York, por ejemplo, tuvieron que discutir de forma extendida el significado del proyecto, sus fines y beneficios, acordando que el primer paso consistía en definir una serie de mecanismos de responsabilidades y toma de decisiones. El documento de definición de responsabilidades dentro del grupo, así como los mecanismos para la toma de decisiones y la solución de conflictos constituye la forma más fundamental de gobernanza del grupo. La formación de redes interorganizacionales requiere de procesos de conversación y aclaración de significados, así como de reglas claras para el desarrollo de esta conversación.
El desarrollo de confianza entre las agencias participantes se considera un elemento importante tanto para iniciar la conversación como para facilitar la apertura y la construcción de conocimiento compartido. En el mismo caso de eJustice New York, las etapas iniciales del proyecto, marcadas por la desconfianza y la duda sobre la legitimidad del proceso, pudieron en riesgo el logro de los objetivos del mismo. De hecho, y a pesar de los continuos esfuerzos para construir confianza en los participantes, no todos ellos quedaron convencidos del impacto que tendrían los resultados del proceso. De hecho, el desarrollo de la confianza en el grupo estuvo limitado (o apoyado) por experiencias previas en el desarrollo de proyectos conjuntos. El avance que se logró, de acuerdo con muchos de los participantes, estuvo relacionado con el uso consistente de reglas de participación y de registro de las decisiones del grupo durante el proceso de definición del proyecto. En este caso específico, se contó además con el apoyo de un facilitador neutral que hasta cierto punto contribuyó con procesos consistentes para el desarrollo y documentación de la discusión. La formación de confianza es un “proceso continuo de cuidado” de la relación de colaboración. A través del uso de reglas y procesos consistentes los grupos administran su habilidad para formar expectativas sobre los resultados futuros de la colaboración y su disposición para tomar riesgos.
Desafortunadamente, no existen balas de plata que resuelvan todos los problemas que pueden surgir en la formación de redes interorganizacionales. La investigación, no obstante, sugiere algunas guías generales que apoyan en su desarrollo. Los líderes en el sector público juegan un papel clave en el desarrollo de los sistemas de gobernanza necesarios para el desarrollo de estas redes de colaboración[2].
- La existencia de asimetrías en términos de poder y recursos ponen en riesgo el trabajo y resultados de la red, y requieren de atención del líder de proyecto y de reglas claras para la solución de conflicto y la toma de decisiones.
- Los diseños institucionales (las reglas del juego) tienen un impacto en el desarrollo de confianza y en todo el proceso de colaboración y la conformación de la red.
- El líder en este ambiente tiene nuevos roles que desempeñar, como por ejemplo diseñar una visión, políticas y procesos que permitan la utilización del conocimiento y promueva aproximaciones innovadoras al problema.
- El líder juega un papel de facilitador de procesos, y las habilidades suaves en conjunto con el conocimiento de herramientas de facilitación son elementos clave para el éxito de los proyectos y la conformación de redes.
[1] Dawes, Cresswell, and Pardo, “From ‘Need to Know’ to ‘Need to Share.’”
[2] Ver Luna-Reyes and Andersen, “Toward a Theory of E-Government Interorganizational Collaboration: Generic Structures for Cross-Boundary Requirements Analysis”; Luna-Reyes et al., “Collaborative Cross-Border Security Infrastructure and Systems.”