Reflexiones sobre la importancia y factibilidad de la profesionalización en México
Hace unas semanas tuve la oportunidad de participar en el Seminario Internacional sobre la Profesionalización en el Servicio Público promovido por la Escuela de Administración Pública del Distrito Federal. Fueron días intensos de trabajo en torno al tema con ejecutores de Francia, Alemania, Chile, Brasil y México.
Además de las experiencias y herramientas compartidas, en mi caso fue muy útil porque me hizo reflexionar sobre aspectos de la profesionalización que el día a día me había hecho olvidar. Detonador de esta reflexión fue un ejemplo expuesto por Ricardo Raphael, ponente de una de las mesas de trabajo, en donde nos hacía recordar la importancia de fondo que tiene este asunto. En estas líneas voy a recuperar aunque de manera modificada el ejemplo (él lo hacía en términos de un especialista médico), con la intención de compartir con todos lo aprendido en aquellos días. Mi ejemplo basado en el suyo, es el siguiente:
Imagina que el día de hoy tuvieras que confiar tu patrimonio a un grupo de inversionistas. ¿Qué características esperarías que tuvieran? Seguramente te importaría que contaran con una amplia experiencia en el ramo (es probable que no te gustaría que experimentaran con tu dinero), también te importaría que gozaran de una honradez absoluta (supongo que no quisieras que te robaran), de la mano de lo anterior te fijarías que gozaran de un reputación incuestionable (incluso indagarías para saber sobre sus resultados y comportamiento pasados), igualmente te importaría que mostraran amplias credenciales que acreditaran sus competencias (seguro estarías reacio a confiar tus bienes a un grupo improvisados), además deberían estar al día en las últimas tendencias de inversión (requerirías que tu dinero te diera rendimientos en el largo plazo), adicionalmente que basaran sus decisiones en evidencia (sería indispensable que no arriesgaran tu dinero con “corazonadas” u ocurrencias) y finalmente es probable que desearas que tu relación con ellos fuera estable (no te gustaría que dejaran tu proyecto inconcluso u olvidado); seguramente estas características serían irreductibles para elegir a tu grupo inversionistas por las garantías que éstas te ofrecen; con toda seguridad no permitirías que la elección se basara en otros criterios sin fundamento o intrascendentes para el caso, por ejemplo, por su relación amistosa o familiar con alguien más, ni mucho menos por su simpatía. ¿Por qué elegirías de esta forma? Porque te estás jugando tu patrimonio en ello, te estás jugando lo que te pertenece y has construido…
De acuerdo con el ejemplo anterior, el país con su riqueza y sus bienes es nuestro patrimonio, nos pertenece, es nuestro futuro; por lo tanto ¿Qué características te gustaría que tuviera el conjunto de personas que lo administran? Si estamos conscientes de que el país es nuestro patrimonio (incluida la gran bolsa de recursos proveniente de nuestros impuestos) debería importarnos que su grupo de administradores cumpliera con todas las características del ejemplo anterior y otras más para realizar correctamente su encomienda; es decir, debería importarnos que el gobierno se conformara por una masa de verdaderos PROFESIONALES de la administración pública para realizar la compleja tarea de administrar al país. Si estamos de acuerdo en que debería importarnos la profesionalización del servicio público, veamos un poco más a detalle de qué se trata.
¿En qué consiste la profesionalización del servicio público?
La literatura en nuestro país suele equiparar el tema de la profesionalización de los servidores público al Servicio Civil de Carrera o Servicio Profesional de Carrera. Esto es natural porque están íntimamente ligados, sin embargo, estos Servicios son el mecanismo formal para impulsar la profesionalización de los servidores públicos más no son la profesionalización en sí misma. En esta realidad, la literatura mexicana nos da cuenta del avance en la construcción de los elementos de estos Sistemas e incluso hasta del cumplimiento de los mismos, pero nos deja vacíos importantes en términos concretos sobre cómo estamos en términos de la profesionalización real de los servidores públicos en México.
De acuerdo con Méndez (2011) [1] los Servicios Civiles de Carrera son sistemas que buscan regular la entrada y promoción de los servidores públicos basándose en méritos propios, técnicos e imparciales, generan estabilidad en el empleo por lo tanto una visión de largo plazo y memoria administrativa e incluyen sistemas de incentivos profesionales y monetarios enfocados a promover un mejor desempeño.
Existen importantes exponentes de este tema en México como María del Carmen Pardo, Rafael Martínez Puón y José Luis Méndez, sólo por mencionar algunos. Todos ellos coinciden en la incipiente incursión en México de los Servicios Civiles de Carrera, salvo casos muy emblemáticos como el Servicio Exterior y el Servicio Electoral mexicanos. Paradójicamente el Sistema más publicitado es el Servicio Profesional de Carrera del Gobierno Federal, el cual es acotado y cuyos resultados han sido polémicos en términos internos y hacia la sociedad.
Respecto al Servicio Profesional de Carrera del Gobierno Federal, los que más conocen de él fuera del gobierno son principalmente quienes han participado del proceso de ingreso. De hecho éste es a su vez el componente o subsistema más conocido e impulsado debido a que, como lo cita Martínez Puón (2011) [2], el Servicio Público de Carrera del gobierno federal más que ser un sistema de carrera es un sistema de empleo, cuya totalidad de plazas son puestas a concurso abierto (salvo las que expresamente señala la ley en la materia), abonando conceptualmente a la igualdad de oportunidades pero rompiendo en cierta medida con el esquema de visión de largo plazo, estabilidad de proyectos y generación de bases técnicas e informativas para la toma de decisiones.
Para no replicar la misma configuración de la literatura mexicana en torno al tema, retomemos nuevamente la pregunta inicial ¿Qué debemos entender por profesionalización del servicio público? Déjenme aquí, sin intención de competir, contradecir o polemizar con las definiciones reconocidas, proponer un concepto propio de profesionalización:
Profesionalizar el servicio público implica atraer y construir una fuerza directiva y operativa de servidores públicos con preparación, experiencia, capacidades, reputación y otras características técnicas particulares, irreductibles para cumplir con los intereses de la sociedad encomendados al gobierno; su selección debe ser cuidadosa y su atracción y retención son cruciales como activos del gobierno; su formación y actualización son imprescindibles para potenciar su desempeño y su actuar debe responder a fines exclusivamente técnicos, enfocados al bien común; el desempeño ético e imparcial son sus valores fundamentales y el ejercicio de éstos no debe poner en riesgo su permanencia; en caso de que no sean cumplidos sus fines deben ser separados transparente y justamente de su encomienda; su remuneración debe ser decorosa y su función ampliamente reconocida por la sociedad que los emplea.
En la definición anterior, propongo poner énfasis lo que considero que son los elementos de fondo de la profesionalización y no en el sistema burocrático que reviste del título a los servidores públicos. No es que el sistema, en este caso el Servicio Civil o Profesional de Carrera no sean fundamentales, claro que lo son, pero como una herramienta al servicio de lo que es fundamental, que en este caso es la necesidad de contar con un servicio público profesionalizado.
Existe una segunda razón la cual propongo hacer hincapié en el concepto y no de los Sistemas, porque en el gobierno el enfoque a los medios sin adoptar los fines nos ha traído constantes decepciones, ya que cuando no se ha entendido e interiorizado la importancia de ciertos aspectos se ha optado por detectar el punto que permite el incumplimiento de las medidas obligatorias (o herramientas) que los impulsan. Retomando el caso del ingreso al Servicio Profesional de Carrera del gobierno federal, el uso indiscriminado del artículo 34 de su Ley pasó de ser una salida excepcional, al método establecido comúnmente para el ingreso al gobierno. Esto consiste en dar un nombramiento “temporal” a una persona que ejerce un cargo por varios meses, hasta que participa en un concurso “abierto” con otros aspirantes. Eventualmente la persona que ocupó el cargo temporalmente acaba siendo seleccionada ¿habrá igualdad de oportunidades en estos casos? ¿Será posible que el enfoque en el medio haya propiciado la búsqueda de una salida que haya logrado fortalecer el amiguismo y compadrazgo, antagónicos naturales del Sistema, hasta haberlo institucionalizado?
¿Existen alternativas para impulsar la profesionalización sin enfocarnos en los medios?
Sí. En principio el tema de la profesionalización parte de tener consciencia de la necesidad interna de impulsarla y la exigencia social de construirla. De manera técnica, concediendo la dificultad de profesionalizar al servicio público de manera masiva, existen esquemas que pueden funcionar correctamente para el caso mexicano, como iniciar poco a poco por la profesionalización de cuerpos de servidores públicos.
Esta es una alternativa que están impulsando algunas entidades federativas, como el Gobierno del Distrito Federal, y consiste en la identificación de familias de puestos cuyas características los hacen ejercer funciones similares y necesitar conocimientos, experiencias, competencias y habilidades similares. En este sentido se pueden seleccionar gradualmente las familias susceptibles a profesionalizar, iniciando por aquellas que por sus características sirven como pilares gubernamentales.
Existen dos tipos de familias, las de soporte transversal y las específicas de la gestión pública. Ejemplo de familias de soporte transversal son: especialistas en compras públicas (adquisiciones), recursos humanos, servicios jurídicos y tecnología de la información, por nombrar algunos. En estos cuerpos se pueden impulsar esquemas integrales altamente trascendentales para el gobierno en torno a la profesionalización, por poner un ejemplo, en el caso de los profesionales en compras públicas se puede configurar un esquema que incluya, además de la formación especializada, el ingreso por pruebas poligráficas, el registro de su historial patrimonial, sus posibilidades de riesgo sobre conflicto de interés, la tendencia hacia el uso de procesos abiertos o no abiertos y la eficiencia en sus resultados, entre otros; todos éstos ligados con sus esquemas de ingreso, desarrollo, movilidad, reconocimiento o separación del cargo dentro de su propia carrera.
Respecto a las familias específicas de la gestión pública existen cuerpos indispensables para el buen funcionamiento del gobierno, por ejemplo, profesionales especializados políticas públicas, en gerencia pública, en presupuestación basada en resultados, en transparencia, en evaluación, en planeación táctica, en negociación y en inclusión ciudadana, por nombrar sólo algunos irreductibles. Los elementos vinculados a la carera de estos cuerpos pueden ser diferentes a los de la carrera del ejemplo de los profesionales de compras públicas, un poco menos enfocados en el control, sin embargo sí en sus habilidades técnicas, resultados y ética en la toma de decisiones. Estos cuerpos de servidores públicos serán útiles para su reaprovechamiento en distintas políticas y proyectos de gobierno, principalmente en los que requieren de un diseño e implementación interinstitucional, así mismo se constituirían como la base de especialistas naturales de la administración pública.
El impulso de la profesionalización de cuerpos puede permitir que se profesionalice lo que más importa al gobierno para su buen funcionamiento, dejando espacios para la inclusión de puestos cuya rotación puede ser variable dada la irreductible variable política que en México no podrá separarse de la administración pública en el corto plazo.
¿Cómo se puede impulsar la estrategia de profesionalización de cuerpos sin empezar de cero o gastar más?
En general los gobiernos cuentan con áreas que tienen facultades en torno a la profesionalización y la administración de recursos humanos que les dan espacio para impulsar de manera coordinada estos esfuerzos. En este sentido, no resultaría difícil trazar un mapa jurídico de facultades y una ruta táctica para llegar a una implementación interinstitucional. El primer paso sería elegir un par de cuerpos para implementar una prueba piloto, el segundo paso es implementar los componentes principales de esta estrategia y valorar los primeros resultados, el tercer paso si los resultados son aceptables sería trabajar en su formalización. Contrario a esta estrategia, la administración pública comienza siempre por normar un tema y después echarlo andar, asumiendo el costo de luchar a contracorriente con los obstáculos técnicos y la resistencia que generan los proyectos nuevos. La propuesta aquí es: decidir hacer, detectar resultados rápidos, regular el proyecto exitoso y continuar la implementación.
Una alternativa complementaria que no implica la erogación de nuevos recursos es impulsar la formación a partir de las escuelas especializadas de gobierno ya existentes. Si bien se cuenta con institutos de administración pública casi en todo el país, el reto está en generar una estrategia que los vincule directamente con las necesidades reales de la profesionalización de cada entidad, evolucionando su visión de oferta abierta homogénea a una más especializada. En este sentido, las instituciones actuales de formación en las entidades deberían diseñar programas integrales específicos para los cuerpos antes mencionados. Otro aspecto importante sería, lograr dejar atrás la capacitación tradicional para convertirla en una formación práctica de la mano de especialistas académicos y de especialista de la propia administración pública (en funciones), dentro laboratorios de las instituciones reconocidas o incluso en las mismas oficinas en donde se están tomando las decisiones.
Existen, además de los institutos de administración pública, otros órganos especializados gubernamentales, públicos o privados, a los que valdría mucho la pena buscar para realizar este tipo de vinculaciones y generar alianzas, como es el caso de la Escuela de Administración Pública del Distrito Federal, el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) o IEXE Escuela de Políticas Públicas, sólo por mencionar algunos.
[1] Méndez, José Luis, La Profesionalización del Estado Mexicano ¿Olvidando o Recordando a Godot?, en Méndez, José Luís (comp.), Servicio Profesional de Carrera, Escuela de Administración pública, Siglo Veintiuno Editores, 2011, México, Distrito Federal.
[2] Martínez Puon, Rafael, ¿Qué pasa en la Relación Entre Directivos y Políticos en México?, en Méndez, José Luís (comp.), Servicio Profesional de Carrera, Escuela de Administración pública, Siglo Veintiuno Editores, 2011, México, Distrito Federal.